Игорь Кравец - Конституционное правосудие: теория судебного конституционного права и практика судебного конституционного процесса
В данной работе обсуждается несколько видов ограничений судебного гарантирования конституции применительно к опыту Российской Федерации в контексте мирового конституционного процесса.
1. Ограничения, связанные с существованием в России двух гарантов Конституции – судебного гаранта в лице Конституционного Суда РФ и политического гаранта в лице Президента РФ. Формирование доктрины и практики судебного верховенства Конституции необходимо согласовывать с конституционной политикой Главы Российского государства. Конституционный статус судебного гаранта Конституции позволяет в России формировать доктрину и практику судебного верховенства конституции и рассматривать Конституционный Суд РФ в качестве окончательного арбитра в вопросах судебного гарантирования Конституции. Конституционный Суд РФ уполномочен в соответствии со ст. 125 Конституции РФ и ст. 3 ФКЗ о КС проверять конституционность федеральных конституционных законов и федеральных законов независимо от того, какой орган или должностное лицо были инициаторами таких актов. Однако насколько будет осторожен Суд, когда встанет вопрос о проверке конституционности федерального конституционного закона или федерального закона, инициированного Президентом РФ и принятого Федеральным Собранием? Представляется, что для согласования авторитетов двух гарантов Конституции и в целях предупреждения умаления престижа президентской власти, можно было бы предусмотреть предварительный конституционный контроль проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, инициированных Президентом РФ. Такой контроль мог бы осуществлять Конституционный Суд РФ на стадии их прохождения через палаты Федерального Собрания. Такая процедура не препятствует осуществлять предварительный парламентский контроль проектов федеральных конституционных и федеральных законов.
2. Ограничения, связанные с юридическими возможностями, предусмотренными Конституцией РФ, но не используемыми Конституционным Судом РФ. Ограничивает судебное гарантирование конституции отсутствие в течение 20 лет посланий Конституционного Суда РФ палатам Федерального Собрания. Не обеспечивается реализация нормы Конституции РФ о посланиях Конституционного Суда РФ, и не гарантируется (двумя гарантами Конституции) мониторинг состояния конституционной законности с опубликованием и общественным обсуждением (ежегодно по аналогии с посланиями Президента РФ или с иной периодичностью). Исследование методологических вопросов проблемы посланий Конституционного Суда РФ, его возможной структуры предпринято в научной литературе[125]. Среди исследователей – судьи Конституционного Суда РФ, предлагающие рассматривать Послания как одно из средств овеществления государственной политики. В этом случае послания, по мнению А. Н. Кокотова, имели бы качество своеобразных предправовых источников социального регулирования (как и послания Президента Федеральному Собранию, доклады Уполномоченного по правам человека)[126].
С одной стороны, формат посланий удобен для выделения на основе анализа конституционно-судебной практики системных проблем российского законодательства и правоприменения, для устранения которых помимо изменений законодательства могут быть задействованы и конституционно-судебные средства, такие как прояснение содержания конституционных положений в процедуре официального толкования Конституции РФ[127].
С другой стороны, послания могли бы играть роль обобщения судебной практики по конституционно-правовым спорам и одновременно (в специальном разделе) отражать направления конституционной законодательной политики, инициативы Конституционного Суда РФ в сфере совершенствования законодательства, определять итоги реализации и проблемные зоны реализации правовых позиций и постановлений Конституционного Суда РФ.
Актуальной проблемой конституционного правосудия является определение правовой природы и структуры послания Конституционного Суда РФ, периодичность посланий и место (орган государства), в котором возможно оглашение послания Конституционного Суда РФ. По мнению Председателя Конституционного Суда РФ В. Д. Зорькина, каждое постановление Суда является мини посланием, следовательно, Суд выполняет свою миссию обращения к различным органам государства, гражданам, их объединениям. Следует поддержать данную позицию, и вместе с тем отметить, что самостоятельная роль посланий может формироваться в правовой системе России после внесения поправок в текст ФКЗ о КС, если за посланиями закрепить роль итогового документа Суда, обобщающего за определенный период (2–3 года) практику конституционного правосудия. В этом случае послания становятся инструментом влияния на эффективность исполнения (или реализации) постановлений Конституционного Суда РФ.
3. Ограничения, вызванные отсутствием юридической процедуры предварительной проверки законов о поправках к Конституции на соответствие основам конституционного строя и положениям главы 2 Конституции РФ о правах и свободах человека и гражданина. В России конституционная система, опирающаяся на административные ресурсы государства, обеспечивает возможность внесения проектов Законов РФ о поправке или поправках Конституции РФ различными субъектами права на конституционную модернизацию[128]. Хотя перечень субъектов, имеющих право инициировать пересмотр Конституции РФ и внесения поправок в Конституцию РФ, отражает опыт и идеологию XIX–XX веков, и не соответствует современным техническим и демократическим возможностям современного государства (для этого необходимо формировать новую парадигму Конституции XXI века), рассмотрения и принятия предложений о поправках к Конституции РФ, как показывает российский опыт, имеет императивный характер только когда инициатором становится глава Российского государства. Такие поправки, как показывает российский опыт 20-летия Конституции, принимаются в юбилейные годы (в 2008 и в 2013 годах) по инициативе Президента РФ.
4. Ограничения, вызванные отсутствием полномочий у Конституционного Суда РФ обеспечивать верховенство ч.6 ст. 76 Конституции РФ. Данные положения не обеспечиваются ни конституционным, ни законодательным, ни процессуальным механизмом реализации. Их нужно или устранять или обеспечивать. Конституционный контроль (в абстрактной форме) за нормативно-правовыми актами, принятыми субъектами РФ в порядке ч. 6 ст. 76 Конституции РФ, находится вне компетенции Конституционного Суда РФ и осуществляется другими федеральными судами или органами конституционного (уставного) контроля соответствующего субъекта Федерации. Однако органы регионального конституционного правосудия имеют ограниченные средства контроля над законодательством субъектов РФ, принятым по вопросам их собственного ведения. В случае «вторжения» федерального законодателя с помощью императивных норм в вопросы ведения субъектов РФ, конституционные (уставные) суды таких субъектов не вправе признавать федеральные законы противоречащими законам субъектов РФ, принятым в соответствии с ч. 6 ст. 76 Конституции РФ. Представляется важным или упразднить положения ч. 6 ст. 76 Конституции РФ, которые в настоящее время не обеспечены надлежащим механизмом реализации («спят»), или создать действенный механизм, гарантирующий реализацию данных положений.
5. Ограничения, вызванные отсутствием обязательной процедуры проверки международных договоров, не вступивших в силу для Российской Федерации. Верховенство конституции имеет много общих черт с пониманием верховенства международного права, однако, если рассматривать соотношение норм международного права и конституции через призму свойства их взаимного верховенства, то следует признать, что такое верховенство носит взаимно ограничивающий характер. Можно предположить, что доктрина «ограниченного верховенства» наиболее подходящий концепт, который способен объяснить не только формально-юридическое, но динамическое материально-содержательное соотношение конституции как высшего и одновременно основного закона страны и норм международного права с их конституционно установленным приоритетом внутри правовой системы страны. Судебная оценка международных договоров, не вступивших в силу для Российской Федерации, применяемая в качестве обязательной процедуры могла бы стать гарантом оптимального сочетания принципа верховенства конституции и верховенства международного права. Необходимо отказаться от устоявшейся государственно-правовой традиции неучастия Конституционного Суда РФ в судебной оценке международных договоров. Введение обязательного предварительного конституционного контроля международных договоров, не вступивших в силу для Российской Федерации, позволило бы Конституционному Суду РФ формулировать правовые позиции по вопросам имплементации норм международного права и международных договоров РФ, расширило бы сферу судебной оценки международных договоров с позиций действующей Конституции РФ и стало бы важным этапом конституционализации норм международного права и международных договоров.
