Денис Малый - Конституционное право на объединение в Российской Федерации
Именно по последнему пути и пошел Федеральный закон «О государственной регистрации юридических лиц», предусмотрев в отношении юридических лиц, созданных с нарушением закона, лишь возможность их ликвидации. Однако Федеральный закон «О политических партиях», будучи новым по времени принятия, восстановил не оправдавшую себя ранее и юридически несостоятельную, по нашему мнению, норму, что затруднительно объяснить. Созданная им правовая коллизия нуждается в законодательном устранении.
При рассмотрении специального режима реализации права на создание объединения мы не стали затрагивать особенности создания структурных подразделений общественных объединений, отделений политических партий, первичных профсоюзных организаций, территориальных организаций профсоюзов, межрегиональных и общероссийских профсоюзов, централизованных религиозных организаций и образуемых ими религиозных организаций, остановившись только на общих моментах создания соответствующих объединений. Особенности создания перечисленных в настоящем абзаце организаций связаны со спецификой их юридического статуса, поэтому они будут рассмотрены нами во втором параграфе настоящего исследования.
Уведомительный правовой режим реализации права на создание объединения также является специальным, поскольку предусматривает особый порядок регистрации объединения по сравнению с общим режимом реализации права на создание объединения. В то же время он принципиально отличается от рассмотренного выше специального режима. В указанном режиме в Российской Федерации создаются только профсоюзные организации (профессиональные союзы, их объединения (ассоциации) и первичные профсоюзные организации), регистрируемые в качестве юридических лиц.
Представляемые при государственной регистрации профсоюзной организации документы так же, как и при специальном режиме, направляются заявителем не в регистрирующий орган, а в уполномоченный орган юстиции. Однако последний не наделен никакими правами по рассмотрению этих документов: он не осуществляет ни контроль за полнотой представляемых документов по установленному перечню (как в общем режиме), ни контроль за их содержанием (как при специальном режиме). Орган юстиции не уполномочен принимать какие-либо решения по существу заявления, а лишь направляет представленные документы в регистрирующий орган и информирует заявителя. Регистрирующий орган в свою очередь может лишь зарегистрировать юридическое лицо на основании представленных органом юстиции документов и сведений. Отказано в государственной регистрации профсоюзной организации быть не может.
Как следует из названия режима, регистрация юридического лица производится в уведомительном порядке, т. е. по факту обращения заявителя за его регистрацией в уполномоченный орган юстиции, предоставления заявителем в указанный орган юстиции перечисленных в законе документов и получения уполномоченным регистрирующим органом от органа юстиции данных документов. Поэтому в случае обращения заявителя в неуполномоченный орган юстиции либо в случае непредставления заявителем в орган юстиции предусмотренных законом документов обращение заявителя за государственной регистрацией профсоюзной организации не будет считаться совершенным. Отсутствие регистрации последней в такой ситуации не может быть рассмотрено как отказ в регистрации.
По общему правилу, профсоюзная организация как юридическое лицо будет созданной только с момента ее государственной регистрации путем внесения регистрирующим органом соответствующей записи в единый государственный реестр юридических лиц.[124]
Для государственной регистрации профсоюзов, их объединений (ассоциаций), первичных профсоюзных организаций заявители представляют в уполномоченный орган подлинники либо нотариально удостоверенные копии уставов или положений о первичных профсоюзных организациях, заверенные копии решений съездов (конференций, собраний) о создании профсоюзов, их объединений (ассоциаций), первичных профсоюзных организаций, об утверждении уставов или положений о первичных профсоюзных организациях, перечней участников – соответствующих профсоюзов, их объединений (ассоциаций), что предусмотрено ст. 8 Федерального закона «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности».
Этой же статьей Закона предусмотрено, что профсоюзы, их объединения (ассоциации), первичные профсоюзные организации представляют указанные документы в течение месяца со дня их образования. При рассматриваемом уведомительном порядке регистрации установление любых сроков для заявителей не имеет смысла, поскольку нарушение этих сроков не может повлечь никаких юридических последствий.
Непонятна также роль, отведенная органам юстиции в рассмотренном порядке государственной регистрации профсоюзных организаций. Для ведения ими ведомственного реестра зарегистрированных юридических лиц достаточно было бы предусмотреть предоставление необходимых им сведений регистрирующим органом. При существующем уведомительном порядке государственной регистрации профсоюзных организаций обращение заявителя непосредственно в регистрирующий орган существенно упростило бы порядок регистрации и при этом не ущемило бы чьи-либо интересы по сравнению с существующим порядком регистрации.
Органы юстиции и регистрирующий орган не вправе контролировать деятельность профсоюзов, их объединений (ассоциаций), первичных профсоюзных организаций.[125] Профсоюзные организации не могут быть принудительно ликвидированы ни в случае нарушения закона, ни при каких-то иных обстоятельствах, являющихся основанием для ликвидации других объединений.
По нашему мнению, недопустимым с точки зрения защиты государственных и общественных интересов является существующий бесконтрольный уведомительный порядок наделения правами юридического лица профсоюзных организаций. Несомненно, профсоюзы нуждаются в гарантиях независимости своей деятельности. Профсоюзы должны быть независимы от работодателей, от государства как работодателя или представителя работодателей. Но никому не могут предоставляться гарантии независимости от закона, поскольку государство не исчерпывается работодателями и защитой их интересов.
Существующий абсолютно бесконтрольный порядок наделения профсоюзов статусом юридического лица позволяет регистрировать профсоюзы, уставы которых, в частности, не содержат сведений о компетенции и ответственности органов управления. В связи с этим возможно злоупотребление руководящими лицами своим должностным положением в ущерб другим членам профсоюзов или третьим лицам, например, государству в налоговых и других отношениях, контрагентам в сфере предпринимательской деятельности и т. д. – главным образом в сферах, не связанных с основными целями деятельности профсоюзов.
Считаем, что нет объективных оснований предусматривать особый по отношению к остальным общественным объединениям порядок государственной регистрации профсоюзных организаций, тем более в существующем виде.
2.2. Субъекты права на создание объединения
Характеристика права на создание объединения не была бы полной без рассмотрения лиц, обладающих указанным правом.
Можно выделить две категории лиц, которым в Российской Федерации принадлежит право на создание объединения: физические и юридические. Под физическими лицами применительно к рассматриваемому праву понимаются не только граждане Российской Федерации, но также иностранные граждане и лица без гражданства. Этот вывод основан на ст. 30 Конституции РФ, в соответствии с которой каждый имеет право на объединение.
Данная конституционная норма развита законодательством. Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» устанавливает общее правило, в соответствии с которым иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом.[126]
Иностранные граждане и лица без гражданства имеют равные права с гражданами Российской Федерации, в частности, в сфере отношений, регулируемых Федеральным законом «Об общественных объединениях», за исключением случаев, установленных федеральными законами или международными договорами Российской Федерации.[127] Иностранные граждане и лица без гражданства наравне с гражданами Российской Федерации могут быть учредителями, членами и участниками общественных объединений, за исключением опять же случаев, установленных федеральными законами или международными договорами Российской Федерации.[128]
