Елена Сидорова - Комплексное правовое регулирование
«Публичное» и «частное» используются Конституционным Судом РФ в двух случаях. Во-первых, когда суд призывает к обеспечению баланса публичных и частных интересов. В этом случаем суд призывает к правовому решению вопроса, поскольку право призвано согласовать противоречивые интересы в обществе, в том числе частные и публичные. Во-вторых, когда Суд противопоставляет публично-правовые и частноправовые отношения. Это противопоставление осуществляется в целях определения, какими именно принципами и методами руководствоваться при регулировании таких отношений. Таким образом, подчеркивается, что публично-правовые отношения и частноправовые отношения должны регулироваться по-разному, но при этом указывается лишь одно отличие этих отношений друг от друга – публично-правовые отношения основываются на властном подчинении одной стороны другой, а частноправовые – на равенстве сторон.
А.В. Кряжков отмечает, что судебные органы играют особую роль в обеспечении баланса частных и публичных интересов в силу того, что «в их решениях должны реализовываться положения нормативных актов, устанавливающих меру ограничения свободы, частных прав и их баланс с правами публичными»[129].
Вопрос о влиянии решений Конституционного Суда РФ на обеспечение баланса между частными и публичными интересами в сфере, которая представляет собой область комплексного правового регулирования, в целом исследуется в юридической литературе (например, А.И. Дихтяром, Н.А. Рогожиным и др.)[130].
Современному праву присущ антропоцентристский подход, базирующийся на предоставлении индивидам широчайшего спектра возможностей для удовлетворения своих интересов. Так, в центре правовой системы в качестве первичного и исходного субъекта права должен быть человек, но не как «частное», «физическое лицо», а как единая правовая личность, объединяющая в себе и частноправовые роли в гражданских, семейных, иных «частных» отношениях, и публично-правовые функции, виды деятельности. На первое место ставятся интересы человека, его права и свободы, которые должны находиться в гармонии с общественными, публичными (государственными) интересами, с коллективными правами общностей (национальных и иных меньшинств, общественных и иных объединений, групп, слоев населения и т. д.).
В правовой личности человека объединяются две автономные правовые сферы – публично-правовая и частноправовая. К правовой личности человека, независимо от отраслевой принадлежности, «прирастает» весь комплекс правовых отношений, которые формируются с его участием[131]. Интересно, что отрасль, которая прямо обращена к защите интересов человека и гражданина, именуется социальным правом и сочетает элементы публичного и частного права. Вопрос о социальном праве, социальном государстве в последнее время стал активно исследоваться в теории права и в отраслевых науках. К данной проблематике обращается Л.С. Мамут, исследуя притязания граждан на социальные права. Ю.А. Кудрявцев полагает, что для социального государства перспективным видится формирование и развитие социального рыночного режима с объемным государственным сектором и высоким уровнем реальных социальных гарантий[132].
В настоящее время Россия идет по пути формирования законодательной базы и правовых механизмов защиты прав и свобод человека и гражданина. Так, в целях реализации прав и свобод человека и гражданина созданы соответствующие институты, в том числе Комиссия по правам человека при Президенте Российской Федерации, Уполномоченный по правам человека и др. Единство частных и публичных интересов, тесное переплетение императивных и диспозитивных правовых норм особенно проявляется в институте прав и свобод человека и гражданина.
Широкое использование правообеспечительных мер, направленных на содействие личности, оказало влияние на способы и средства, используемые отраслью права, изменив характер воздействия с целью проведения политики согласования интересов при решении социальных задач.
Так, наряду с постулатом об использовании в гражданском праве договора, а в административном праве административного акта (приказа) специалистами в области административного права активно разрабатывается теория административного договора. В качестве примера приводятся соглашения о разграничении компетенции, трудовые договоры с государственными служащими, договоры о взаимодействии, соглашения, формирующие экологические отношения, налоговые, финансовые договоры и др. Имеются также другие договорные модели, такие как лизинг, доверительное управление, некоторые виды биржевых сделок.
М.И. Брагинский отмечает, что императивных, обязывающих норм в Гражданском кодексе Российской Федерации (далее – ГК РФ) на сегодня больше, чем диспозитивных. Так, в первой и второй частях ГК РФ в составе норм, регулирующих отдельные виды договоров, оказалось около 1600 императивных и только 200 диспозитивных норм. По мнению ученого, определяющим моментом является не количественное соотношение императивных и диспозитивных норм, а целевая направленность императивных норм, содержащихся в ГК РФ. Потребность во внесении публичного начала в договорное регулирование путем принятия императивных норм возникает при необходимости защитить интересы слабой стороны в договоре, интересы третьих лиц, а также охранять действующий в стране правопорядок и иные имеющие особую общественную значимость ценности[133].
Особенность заключается в том, что равноправные субъекты все чаще вступают в отношения, носящие управленческий характер, в частности отношения подчинения одной из сторон решениям и действиям другой стороны. Однако следует заметить, что управление, установленное договором, подчиняется принципу, согласно которому договор возникает на основании свободно выраженной воли сторон.
Таким образом, соотношение публичных и частных интересов существенно изменяется. Например, в регулировании бюджетных отношений преобладает публичный интерес, но Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее – БК РФ) допускает сочетание публичных и частных начал. Так, уполномоченным органом от имени РФ, субъекта Федерации или муниципального образования с физическими и юридическими лицами может быть заключен договор в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд (п. 1 ст. 72 БК РФ)[134]. Вследствие активного взаимодействия публичных и частных начал в различных отраслях права некоторые авторы считают, что «четкого и абсолютного разделения между публичным и частным правом в принципе нельзя достигнуть»[135]. М.Ю. Челышев полагает, что можно выделить два сегмента предмета практически в любой отрасли права: «сферу интересов» только этой конкретной отрасли права и область совместного регулирования с другими правовыми образованиями. При этом в базовых, основных («материнских») отраслях первый сегмент преобладает, тогда как в комплексных правовых отраслях наиболее широко в качестве предмета представлен второй блок[136].
Также некоторые ученые полагают, что утверждение об удовлетворении индивидуальных интересов как цели частного права неверно, поскольку любая норма права учитывает социальные интересы, поэтому нормы частного права тоже могут быть императивными. Отношения, безусловно регулируемые публичным правом, в том числе права и свободы граждан, не являются абсолютно публичными, поскольку регламентируются и частным правом.
Вышеизложенное объясняет необходимость существования отраслей комплексного характера. При этом комплексные отрасли права не совсем вписываются в систему «публичное – частное право» в силу совмещения частных и публичных интересов. В этой связи следует отметить, что, несмотря на подвижность и изменчивость границ между частным и публичным правом, правовая принадлежность норм той или иной отрасли права не изменяется.
В юридической науке принято считать, что предмет правового регулирования является материальным, основным критерием разграничения норм права на различные отрасли, а метод правового регулирования служит дополнительным, производным от предмета, критерием.
Вместе с тем данная точка зрения в науке не является бесспорной. Так, С.С. Алексеев полагает, что метод правового регулирования непосредственно разграничивает право на отрасли, и именно он является главным, решающим фактором в этом процессе[137].
Д.А. Керимов утверждает, что, хотя метод правового регулирования и имеет самостоятельное значение в качестве классификационного признака системы права, но, в конечном счете, он зависит от предмета правового регулирования[138].
Таким образом, наряду с предметом правового регулирования важным фактором, влияющим на дифференциацию права, является метод правового регулирования.
