Коллектив авторов - Право и межгосударственные объединения
Судить о практических результатах реализации модельных актов, принятых МПА государств – участников СНГ и МПА ЕврАзЭС довольно сложно: информацию о динамике потребностей национальных законодателей в законодательных моделях парламенты предоставляют не регулярно. В «Вестнике Межпарламентской Ассамблеи», в ежегодных публикациях об итогах деятельности МПА государств – участников СНГ информация об использовании национальными парламентами модельных законодательных актов обновляется не часто. Поскольку парламенты не всегда информируют органы МПА государств – участников СНГ о своих актах, принятых на базе модельных, не высказывают пожеланий относительно законодательных моделей, в принятии которых они заинтересованы, то и МПА в подготовке модельных актов ориентируется не на реальные потребности национальных парламентов, а на общую картину хода законотворческих работ в одной-двух республиках СНГ.
На практике национальные парламенты, как правило, учитывают в своей работе модельные акты, подготовленные до начала разработки собственных законов. Причем используются не только принятые МПА государств – участников СНГ модельные законы, но и проекты модельных законодательных актов, которые направляются в парламенты для рассмотрения после первого чтения этих актов на заседаниях постоянных комиссий. Интересно и то, что как рекомендации для использования в национальной законотворческой работе, Ассамблея направляет и утвержденные ею концепции модельных законов, например, концепции модельных Трудового и Образовательного кодексов.[33]
Относительно других актов, принятых МПА государств – участников СНГ после того, как был утвержден национальный закон, можно с уверенностью говорить, что существенного влияния на национальный процесс законотворчества они не оказывают. Выход из такого положения предлагался в «пятерке». В Программе гармонизации национальных законодательных и иных правовых актов предусматривается подготовка и принятие модельных законодательных актов только в областях, не урегулированных национальными законодательствами, международными договорами и соглашениями.[34] Представляется, что такие рамки практически не оставляют пространства для рекомендаций в виде модельных законов.
Механизм использования модельных законов в национальных законодательных системах сложился уже в достаточно отработанном виде; каждое из государств вырабатывает свои средства «адаптации», учитывая множество факторов, в первую очередь, особенности состава населения, территориальное и административное построение, характер и специфику внешних связей. К «наполнению» модельного акта привлекаются специалисты юридических институтов, заинтересованных учреждений для того, чтобы в национальном законе были учтены конкретные особенности государства, рассмотрены возможные варианты предлагаемых законодательными моделями решений и уменьшена вероятность принятия ошибочных законодательных решений. В России, например, практика использования модельного законодательства достаточно широка, причем модельные законодательные акты проходят апробацию на двух уровнях – модельные акты межпарламентских органов объединений стран СНГ и проекты модельных законов, подготовленные в Российской Федерации для ее субъектов по вопросам совместного с федерацией ведения или собственного ведения субъектов РФ.
Моделирование законотворческой деятельности в рамках Содружества получило позитивную практическую оценку: Государства СНГ накопили достаточный опыт использования рекомендательных законодательных актов. В Республике Беларусь, например, парламентом при подготовке национальных законов были использованы помимо деклараций и обращений МПА государств – участников СНГ 20 модельных актов, в числе которых: Гражданский кодекс, модельные законы «О согласованных принципах регулирования гражданства», «О государственной поддержке малого предпринимательства», блок модельных законов об экологии («О принципах экологической безопасности в государствах Содружества», «Об экологической экспертизе», «Об экологическом образовании населения»), «О борьбе с организованной преступностью». До 18 проектов законов разработаны с использованием рекомендательных законодательных актов в Республике Казахстан (в том числе модельные ГК, УК, УПК, УИК).
Полезность рекомендательных законодательных актов при разработке национального законодательства отмечается всеми государствами СНГ, и все они, по их признанию, в той или иной степени в собственной правотворческой деятельности опираются на законодательные модели МПА государств – участников СНГ. Число рекомендательных актов, использованных законодательными собраниями государств – участников СНГ, колеблется от 10 в Республике Таджикистан до 28 в Кыргызской республике. Общее количество использованных в законотворческой практике парламентов пяти государств (Беларуси, Казахстана, России и Украины) модельных законов к 2000 г. составляло 71 акт.[35]
В то же время очевидно, что потенциал законодательного моделирования используется не полностью.[36] Предложение модельных законов намного опережает спрос; общее число изданных МПА государств – участников СНГ к настоящему времени модельных законов около 130. Есть, правда, этому и объективные объяснения: принятие национальных законодательных решений зависит от множества факторов – это и экономика, и социальная, и политическая, и геополитическая обстановка – модельные рекомендации в этом ряду не занимают главенствующего места.
Внешне текст и структура модельных актов МПА государств – участников СНГ, МПА ЕврАзЭС (постатейное построение, логичность изложения содержания) соответствуют пониманию закона в традиционном смысле, принятом в государствах континентальной правовой семьи. Согласно процедурным правилам, издаваемый МПА государств – участников СНГ или МПА ЕврАзЭС модельный акт должен быть поддержан парламентариями государств-участников. Поэтому в том виде, в каком он принимается МПА (или МПК), с точки зрения технико-юридической и содержательной подготовки модельный закон вполне может быть предложен к слушанию в национальных парламентах.
Однако на практике дело обстоит иначе. Парламентарии далеко не всегда в своей законотворческой деятельности тексты модельных актов берут за основу. Несмотря на то, что процедурными правилами подготовки и принятия модельных законодательных актов прямо предусмотрено полномочие парламентских делегаций вносить предложения о принятии национальных актов на основе модельных и содействовать их прохождению в национальных парламентах, для Российской Федерации, по крайней мере, модельные законы не стали тем образцом, на который бы строго ориентировался законодатель и принятие которого отстаивали бы парламентарии по мотиву его содействия сближению национальных законодательств стран СНГ. Как справедливо замечает А. Л. Маковский, «вряд ли кто-либо из депутатов парламентов стран Содружества вспомнит случай, когда проект национального закона вызвал бы критику или возражения из-за того, что он не скоординирован (не гармонизирован и т. д.) с соответствующими законами других “содружествующих” государств».[37]
Отсутствие необходимой мобильности в контактах МПА государств – участников СНГ и национальных парламентов по линии создания и использования модельных законов препятствует качественному улучшению самого модельного законотворчества МПА СНГ. Например, в 1996 г., спустя два месяца после принятия модельного закона «Об экологической экспертизе», аналогичный закон был принят в Молдове, причем изложение многих позиций в национальном законе оказалось более удачным. Цели и задачи государственной экологической экспертизы, независимость и ответственность государственных экологических экспертов, а также вопросы, связанные с проведением государственной экологической экспертизы с участием нештатных экспертов и повторной экспертизы в законе Молдовы были представлены, в отличие от модельного закона, с учетом международной конвенции «Об оценке воздействия на окружающую среду» (ОВОС). Более удачная юридическая проработанность некоторых положений закона Молдовы была признана на уровне Постоянной комиссии МПА государств – участников СНГ по экологии и природным ресурсам, однако какие-либо коррективы в модельный законодательный акт для стран СНГ внесены не были.
Известно, что улучшению модельные законы после их принятия МПА государств – участников СНГ до недавнего времени не подвергались, однако некоторые переломные тенденции намечаются. Так, в связи с необходимостью развития экономической интеграции в рамках СНГ и правового обеспечения формирования зоны свободной торговли государств – участников СНГ возникла потребность в доработке ранее принятых модельных законов «О государственной статистике» (1994 г.), «О защите экономической конкуренции» (1996 г.), «О финансово-промышленных группах» (1996 г.), «О стандартизации» (1997 г.). Действующий Перспективный план предусматривает внесение изменений и дополнений в модельные законы «Об образовании взрослых» (1997 г.), «Об образовании» (1999 г.).
